La penúltima reforma de la ley de costas: luces y sombras de una transformación

La ley 2/2013 de 29 de mayo, denominada de protección y uso sostenible del litoral, consiste en lo esencial en una reforma general de la Ley de Costas, Ley 22/1988, de 28 de julio, unido a lo cual, aparecen normas singulares dirigidas a supuestos muy concretos y reformas transitorias que constituyen parte no desdeñable del cuerpo legal.


Que la reforma se venía venir, lo anunciaban distintos heraldos: el Informe Auken del Parlamento Europeo, que constituyó un aldabonazo sobre la rigidez de la legislación ahora modificada con graves consecuencias sobre propietarios europeos establecidos en nuestro país que veían como inventos tales como el Agente Urbanizador les colocaban sus propiedades en situación ruinosa, casi desesperada; el propio vencimiento cercano de las concesiones conque la Ley de 1988 transformó la propiedad, por cierto sin respeto íntegro de la ecuación financiera típica del contenido patrimonial de cualquier propiedad, es decir, que existía una cierta confiscación encubierta; la múltiple y casi salvaje legislación autonómica de diversos signos, algunos contrarios al indicado (propio de la ley valenciana luego copiada por buena parte del resto autonómico en manos de un sector ideológico ), que sorprendentemente, violaba tranquilamente el principio de división de poderes y permitía o al menos intentaba que las Sentencias contrarias a la Ley de Costas, no se cumplieran, con claridad; la inconsecuencia de desconocer que el flujo y reflujo marítimo cambia permanentemente la costa de manera que poblaciones y lugares distantes de la orilla en cincuenta años han cambiado su distancia pudiendo pasar así a ser demanio marítimo; las nuevas urbanizaciones “a la Veneciana” con canales interiores por medio, y, ya, se avizora, como ha ocurrido famosamente en algunos países, islas artificiales perfectamente ensambladas con el Medio ambiente por mucho que actitudes prejuiciadas se opongan ( lo acabaremos viendo cuando la economía lo exija).

Por ello, la clave inicial de la nueva legislación es, resueltamente, la seguridad jurídica. ¿Qué hacer en 2018 cuando vencían las concesiones de la Ley 22/1988? ¿Derribarlas enteras?, porque si malo es para el Medio Ambiente la existencia de muchas de ellas – no de todas- peor, mucho peor es su pura destrucción, con la voladura, recogida, escombrera, pulverización… y luego, reconstrucción. Y todas por igual, como si todas fueran construcciones iguales, y todas lesionadoras del ambiente, cuando claramente no es así, y habría que ir, caso por caso, de forma que los criterios ambientales, parametrizados desde luego, permitieran también distinguir según los distintos supuestos. Esta necia pasión por el igualitarismo está en la base misma de gran parte de la insostenibilidad medioambiental, ya que al igual que es imprescindible conservar al máximo lo que efectivamente incorpora valores a conservar indefinidamente, asimismo resulta imprescindible gestionar económicamente aquello que sirva también a las poblaciones, destinatarios últimos, como humanos, de todo lo que el ambiente supone.

Hay que decir, que para garantizar esa seguridad jurídica, lo que se hace es ampliar el plazo hasta 75 años, siendo transmisible las concesiones incluso por actos “inter vivos” y, evidentemente, con el fin de permitir su uso adecuado y por tanto no ruinoso, se permitirán las obras de consolidación y mejora tanto en lo que son propiamente espacios demaniales, como en su zona de servidumbre. Naturalmente, ello redunda en una mejora económica de la ecuación normativa en la que hasta ahora vivían estas concesiones, cuya decadencia estaba comenzando a ser evidente.

Con criterio más discutible, gran parte de las definiciones legales no son propiamente tales, sino que se remiten al complemento reglamentario, donde es evidente el poder y presión de quienes puedan influir sobre los despachos ministeriales. Con lo cual no sabemos siquiera en qué consiste el propio litoral en términos jurídicos. Ciertamente, junto con aciertos evidentes, como saber distinguir el concepto de playa urbana – ¡paséense por Barcelona, por ejemplo!- luego la compatibilidad con las determinaciones autonómicas, crecientes y arrogantes en este punto, que han achicado el espacio concebido constitucionalmente como estatal, también arroja incertidumbre. Ya existen legislaciones autonómicas, que en un exceso insoportable constitucionalmente, se han puesto por su cuenta, ante la dejación del Estado de sus competencias, a regular alegremente sobre lo que no deben, generando así, una vez más, el esperpento de regulaciones contrarias a la unidad de mercado, que tanto daño está haciendo a la seguridad jurídica y que conviene abordar con claridad.

Asimismo, la exclusión “ad nominatim” de determinados núcleos de población, constituye asimismo un apéndice legal en forma de “ius singulare” que otorga privilegios a las poblaciones excluidas y convierte a esta Ley, en un “mixtum” de Ley y Prerrogativa. Algo, realmente insólito, ya que una cosa es que los parámetros tengan que aplicarse a cada situación y otra bien diferente es que haya espacios exentos y con regulación que deroga singularmente la Ley General, que queda así, sorprendentemente, como una Ley “Parcial”, con título segmentariamente aplicable pero no global, algo poco concebible en una legislación que se pretende única para todo el territorio nacional.

La Ley utiliza la técnica del “parcheo”, esto es un remiendo apedazado que obliga a ir leyendo a trozos, como en un rompecabezas el texto. Lo cual, unido a la indicada remisión reglamentaria, parece anunciar la necesidad de un texto único como solución plausible para lograr que la gente entienda de lo que estamos hablando.

En relación con la definición de la propia zona marítima – terrestre, se hace una remisión técnica para el cálculo del de alcance de los oleajes alcanzados en los mayores temporales, lo cual, si efectivamente permite a los técnicos utilizar un reglamento bien organizado, con publicidad y con transparencia, puede desde luego resultar mejor que “las referencias comprobadas que se dispongan”, como sucede actualmente, ya que sin duda son más vagas y con apoyos históricos siempre discutibles. Naturalmente, habrá que revisar los deslindes hasta ahora realizados, en más y en menos.

Un dato de interés, que va a permitir realizar obras con seguridad jurídica, es el de la delimitación entre dominio público y privado precisamente en relación con los terrenos inundados de forma artificial, precepto que a su vez, va a necesitar algún tipo de precisión, ya que la fuente de inundación, strictu sensu, tendría que ser a su vez artificial, salvo que se entienda que basta con realizar la obra que permita la depresión del terreno y que ya sea un hecho natural, por ejemplo aguas pluviales, las que permitan entender que el terreno inundado así, que era previamente y siempre había sido privado, continuara siéndolo tras la inundación.

Se exige, desde luego para esta forma innovada de accesión, que anteriormente a la inundación, el terreno anegado no fuera de dominio público, lo cual, además de ser obvio, parece imposible que fuera de manera diferente ya que en el caso en que se hicieran obras en dominio público, estaríamos hablando ya de las ocupaciones permitidas por un título administrativo, normalmente una atribución concesional. Con lo cual, el problema no se pone. Nótese que no importa la cota a la que se sitúe la obra, superando así la visión geográfica del actual Reglamento que se preocupaba de que el terreno privado continuara siéndolo después si la cota a la que se situaba la anegación artificial estuviera por encima de la mayor pleamar. Esta disposición, precautoria y cautelar, volvía a ser rígida, suponiendo una morfología del terreno más o menos uniforme a lo largo de toda la costa española, lo cual dista mucho de ser cierto. La clave, correcta, es que el terreno fuera privado previamente y en ningún caso público, porque no se entendía bien que se estuviera trasformando el terreno por el simple nivel de la altura de la cota en la que se situaba la operación inundatoria. Una especie de accesión invertida respecto del romano artículo 372 del Código Civil. Pero nótese que se trata de realizar obras privadas sobre propiedad particular, por lo cual la extraña publicatio que hacía antes el Reglamento – probablemente en un ultra vires respecto de la propia Ley – no tenía justificación alguna. La zona marítimo terrestre no podía quedar en función de la altura de una depresión a mayor o menor altura, distante de la orilla y realmente fuera de toda explicación, creándose un “archipiélago invertido” de aguas que realmente poco decían sobre la necesidad de que tal terreno formase parte del demanio. Nótese, y es importante, que nos referimos a inundaciones artificiales provocadas por obras o instalaciones realizadas al efecto – desde un abrevadero a estanques, albercas, cisternas, reservorios, represas, tanques, balsas, aljibes, con fuente o manantial que no fuera a su vez previamente demanial- …, por lo cual, no hay crítica que hacer respecto del carácter todavía demanial cuando la inundación es natural, ya que si entonces se impide por un muro, terraplén, compuerta, etc., la inundación por efecto de la marea, sí que seguirá formando parte del dominio público. Al final, es el carácter natural de la inundación marítima el elemento esencial para distinguir la naturaleza del terreno. Y evidentemente, si dicho terreno inundado sirve a un servicio público como la navegación, el criterio de la navegabilidad, afectará inmediatamente a tal consideración.

Si el terreno privado está amenazado de invasión marítima, lo cual es frecuente en el transcurso del tiempo dado que la mar no está quieta y hay poblados, casas, urbanizaciones, que habiendo sido construidas y permaneciendo perfectamente legales durante años, ahora, por el flujo natural del mar, resultan amenazados por su invasión o la de las propias arenas, podrán solicitar, según los casos, autorización o concesión de obras de defensa, las cuales también podrán ser autorizadas cuando la amenaza de invasión provenga de una obra artificial previa.

Un elemento novedoso es lo que hemos llamado la “Venecia artificial”, ya que ciudades como Annecy, Amsterdam, Brujas, Birmingham, Giethoorn, San Petesburgo, Little Venice (en Londres) Breslavia, Bamberg, y tantas y tantas otras, merecen la pena ser consideradas. Ahora, también, como Venecia, en el ámbito marítimo, hay que aprovechar las nuevas técnicas que permiten realizar, también en nuestro país ahora, esta modalidad urbana, atravesada por canales, ofreciendo así, urbanizaciones y complejos que permitan una enorme calidad, nueva, moderna, y que hasta ahora estaba en un vidrioso limbo jurídico poco apto para fundar sobre ellos ningún tipo de operación inversora. Había que aclarar esta situación y, oportunamente, esta modificación legal viene a hacerlo. Las residencias están en tierra firme, no son palafitos (todavía no regulados pero que al igual que las Islas artificiales, un país turístico no puede olvidar). Y están interconectados por canales, vías de agua, cuya inundación es claramente artificial, consecuencia de obras realizadas al efecto. Naturalmente, habrán de disponer de un instrumento de planeamiento específico, en el que la Ley dispone que el ámbito inundado sea demanial, pero no el colindante a la vivienda que estén retranqueados respecto del canal inundable. Es decir, la franja de terreno que circunda la vivienda y que permite el acceso al canal, evitando así un contacto directo entre la construcción y el canal y que sirve adicionalmente al estacionamiento náutico, que será una de las formas normales de circulación interna y de comunicación marítima. Esto es lo que sucede en cientos de lugares de Europa y de otros continentes y ya era hora de que fueran regulados correctamente también aquí en España superando extraños dogmas y prejuicios. Al igual que cabe que tales estacionamientos marítimos se hagan de forma colectiva, e, igualmente, que el punto de amarre sea un apéndice unido al enclave, evitando así intrusismos impropios de urbanizaciones seguras, ya que aquí, la seguridad, junto con la higiene, son otros dos aspectos claves a considerar. Lo que sí debe acompañar a esta regulación es una fuerte y enérgica regulación de la calidad e higiene de estas aguas, evitando que los restos de combustibles y de cualquier otro resto doméstico, vierta al canal, y simultáneamente obligando a que existan normas de control periódico de la pureza hidráulica.

Como en todo caso el canal es público, el tránsito tiene que quedar abierto, de forma que la servidumbre de protección también cumpla su función especialmente a efectos del paso de vehículos de seguridad, salvamento marítimo, todo lo cual, remite naturalmente al correspondiente instrumento de ordenación territorial o urbanística.

Dentro de la protección de espacios, las dunas reciben una protección específica, que lamentablemente ninguna de las leyes anteriores ha sabido preservar, comprobándose con dolor ecológico que una parte considerable de nuestro litoral ha hecho caso omiso de las mismas, y urbanizaciones con su licencia municipal – los Municipios costeros no han sido muy amigos de la protección ambiental marítima – han aplastado para siempre estas formaciones arenosas. Se consideran de dominio público, desde luego, y especialmente protegidas, estén o no estén fijadas por la vegetación.

Y en cuanto a los paseos marítimos, se extiende ahora, como la línea interior de la ribera del mar, aunque se mide inclusive desde el borde exterior del paseo, esto es, la explanada completa, ampliando así todo cuanto hizo el relleno de obra civil, que aunque ya claramente terrestre, resulta construido precisamente ganando terreno al mar y eventualmente, recibe el impacto de las olas en temporales y galernas, siendo desde luego demanial, lo cual, de otro lado, acabaría siéndolo asimismo cualquiera que fuera la perspectiva utilizada, dado el carácter de vía pública general que adoptan siempre.

Tema de interés para la Abogacía es el complejo conjunto de deslindes que habrá que “re practicar”, dado que se ha producido una gran alteración del dominio público marítimo y terrestre. Por lo que cuando ahora definitivamente sean bienes privados, tendremos que hacer un notable esfuerzo en conseguir que numerosos deslindes, aunque sean simplemente especificativos y no declarativos ni constitutivos de la propiedad, permitan alcanzar ya su inscripción posterior como tales en el Registro de la Propiedad. Y cuando consecuencia también del deslinde el terreno privado pase a integrarse en el dominio público marítimo terrestre, se ofrecerá a sus anteriores titulares concesión por 75 años de ocupación y aprovechamiento sin abono alguno de canon.

Siguiendo las modernas tesis ya adelantadas en su momento por José Mª Rodríguez Oliver y Roberto Parejo Gamir, el dominio público, que no tiene por mucho que se diga una “publicidad que hiere forzosamente los sentidos”, se establece que se inscriba también en el Registro de la Propiedad en el plazo de dos años. Asimismo, las líneas de deslinde podrán publicarse en la sede electrónica del Ministerio, para así poder ser consultadas ampliamente.

Curiosamente, luego aparece en el Anexo por remisión de la Disposición Adicional Septima, una “desamortización” al perder la condición de bienes demaniales, si bien se excusa en que no se incluyen en los previstos en el artículo 132.2 de la Constitución.

Se trata de bienes denominados en la Ley, “degradados”, innecesarios, y que han conseguido ser denominados así expresamente en la Constitución, haciéndose con ellos una lista singular. Y de forma semejante, ocurre algo parecido respecto de la Isla de Fuerteventura.

Asimismo, tendrán trabajo los Bufetes en relación con la recuperación de titularidades amparadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, ex Ley de Costas de 26 de abril de 1969, que pasaron ope legis por la ley de 1988 a formar parte del dominio público, dijera lo que dijera el Registro de la Propiedad y Sentencias recaídas a su favor. Ahora, como si de un Lázaro administrativo se tratara, puede intentarse el estudio de su reintegración dominical a sus propietarios, o algo de igual contenido (ocupación y aprovechamiento), por otros treinta años. Los problemas jurídicos, especialmente en relación con aquellos usos existentes en 1969 y luego legalizados durante este periodo intermedio, van a ser numerosos. Puede así resucitarse el plazo, ampliándose enormemente lo que estaba en trance de caducar.

Se amplía igualmente el supuesto de reducción de la anchura de la servidumbre de protección en núcleos urbanos, al incluir supuestos materialmente urbanos por contar con los servicios urbanos tradicionales o estar consolidados por la edificación. Igualmente cabe la reducción también a 20 metros, excepcionalmente, de acuerdo las tres Administraciones, estatal, autonómica y municipal, según sus características gemorfológicas, lo cual, desde luego, necesita concreción reglada reglamentaria y si no será la pura presión la que lo consolide.

Las puras autorizaciones, se amplían a 4 años. Las concesiones pasan de 30 a 75 (coincidiendo con otras leyes, como la de Aguas) en función de los usos. Aquí hay que calcular bien el momento de solicitud, en función del vencimiento previsible de la anterior Ley y de los usos permitidos. En el caso de que se trate de puertos, habrá que estar a la remisión a la legislación portuaria.

Teniendo en cuenta la proximidad de los Entes locales a los intereses de los vecinos, la lógica de la acción colectiva lleva a que sea más sencillo adquirir tales permisos por parte de éstos, por lo cual, el interés general del Medio Ambiente, que sufre la “tragedia de los bienes comunes, que por ser de todos no son de nadie”, exige que, como bien dispone esta Ley, el Delegado del Gobierno pueda suspender los actos y acuerdos de los entes locales que atenten gravemente al interés general de España, previsto en la Ley de Bases de Régimen Local, cuando afecten a la integridad del dominio marítimo – terrestre o su servidumbre de protección o supongan un atentado manifiesto de carácter inmobiliario

Una ley con luces y sombras, a completar su ciclo mediante un Reglamento y desde luego fuente de asuntos jurídicos

http://www.diariojuridico.com/opinion/la-penultima-reforma-de-la-ley-de-costas-luces-y-sombras-de-un